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在今年的“兩會”上，李克強總理在政府工作報告中再次聚焦國企國資改革，其中“防止國有資產流失”成為國企改革強調的重點。對于如何防止國有資產流失，全國政協經濟委員會副主任、國家審計署副審計長董大勝提出，“要打破官商旋轉門，同時要實施國資審計全覆蓋。”
無獨有偶，近日，國資委網站發布了《國有重點大型企業監事會2015年度集中重點檢查項目和境外國有資產檢查項目服務采購招標公告》（以下簡稱《公告》），該《公告》顯示，國有重點大型企業監事會將通過采購第三方服務方式檢查央企境外“家底”。由此看來，清查國有資產已經開始步入正軌。
那么，目前我國國有資產主要存在哪些管理漏洞？為何國有資產流失情況嚴重？如何實施國資審計全覆蓋？對此，本報記者采訪了業界專家。
國企審計存在大量空白 全覆蓋審計受多種因素制約
現實中，國企已經暴露出各種問題，包括國有資產大量流失，部分高管涉嫌犯罪等。經濟金融專家余豐慧在接受《財會信報》記者采訪時表示，目前國企腐敗導致國有資產流失或者流進國企權力人、少數人腰包的現象非常嚴重。從已經查處的國企負責人腐敗案例中，其涉嫌侵吞國有資產犯罪數額之大已經屢屢刺痛百姓的神經。審計沒有全覆蓋所有國企，連中央企業也沒有全覆蓋，說明國企在監督上存在的問題是嚴重的，漏洞是相當大的。
全國政協經濟委員會副主任、國家審計署副審計長董大勝也曾透漏，國務院領導同志對審計全覆蓋多次提出了要求。但在過去多年的實踐中，不成文的做法是審計署只對118戶中央企業中的57戶進行過領導干部經濟責任審計，其余的企業由有關部門組織或者委托會計師事務所進行審計，對中央部委所屬的企業，從來沒有審計過。
在余豐慧看來，對國企進行全覆蓋的審計是法律賦予審計機關的重要職責。但就目前來看，部委所屬的國企許多只是內部審計，內部審計完全聽從于企業領導的意志，唯企業領導命令是從，甚至不惜修改會計賬目。他認為，國有企業的一切內部審計稽核機構都應該撤銷。
資深注冊會計師、南通市注冊會計師協會副秘書長劉志耕在接受《財會信報》記者采訪時指出，目前國有企業審計存在大量空白。審計署僅對118家中央企業中的57戶進行過領導干部經濟責任審計，審計面還不到50%，對其他中央部委所屬的企業則沒有審計過。究其原因，不能排除因為這些央企背后絕大多數都有“大老虎”，審計機關不敢隨便去摸老虎屁股的問題。
“我們的審計制度還有缺陷。目前的《審計法》僅是授予國家審計機關審計監督國有資產的權力，但沒有對國有資產必須進行審計的頻率、審計覆蓋面的大小及必須進行審計的對象等提出要求，這不僅使得審計機關對國有資產的審計監督缺乏必要的原動力和約束力，而且也使得審計機關對國有資產的審計有很大的自由選擇權，更使得對審計機關工作量的多少缺乏必要的約束和監督，監督者本身缺乏必要的監督。”劉志耕說。
對于目前我國國有資產審計存在的空白，劉志耕還認為，這與審計機關的人力和經費不足也有很大關系。全國審計機關都存在著人力和經費嚴重不足的問題，這不僅使得審計工作不能或很難做到審計全覆蓋，就是審計覆蓋面廣或審深、審透都很難做到，深度和廣度不能兼顧。
“除此之外，對國有資產審計業務不熟悉也制約了審計的全覆蓋。我國審計機關審計人員的水平和能力在一定程度上還不能完全適應和滿足對國有資產審計的需要，如對一些特殊行業、領域或區域的審計。”劉志耕直言。
對此，業界人士指出，我國欲實施國資審計全覆蓋當然是一個巨大的進步，但就目前來看，實施起來還是有很大難度和阻力。
境外資產審計被遺忘 亡羊補牢猶未晚
據了解，相關部門不僅要對國內國有資產進行審計摸底，對境外的國有資產更是如此。目前，我國從未對境外資產進行審計摸底。相關數據顯示，目前我國中央企業境外資產總額超過4.3萬億元，而且隨著國企走出去步伐的加快，中央企業以及其他國企海外資產將會越來越大。
余豐慧一針見血地指出，這么龐大的海外資產竟然成為審計遺忘的角落，成為審計的空白點，其中存在的問題到底有多大、有多嚴重，大家都是“一臉茫然”、一無所知，太不應該！
“冰凍三尺非一日之寒。”劉志耕告訴《財會信報》記者，境外資產流失嚴重主要由以下原因造成：一是不了解境外實際情況，投資前缺乏必要的可行性調查和研究。二是產權關系不清晰。在我國的很多境外投資中，存在大量個人代持國有股份的情況，由于對個人代持國有股的管理關系沒有理順，同時對產權關系的管理程序又不規范、不完善，這在很大程度上造成了國有境外股權存在權屬爭議，從而使得股權很容易轉移到境外，并最終造成國有資產的流失。三是沒有制定或缺乏必要的管理制度、內控措施和風險應對機制。
“缺乏必要的審計監督，使得在國內就比較任性的國有企業官員在天高皇帝遠的境外更加任性。企業管理人員存在貪污、受賄、隱匿、侵占、轉移、挪用、私分國有資產、非法交易、惡意造成國有資產流失等行為也就屢見不鮮，因為沒有審計就很難發現，官員們就更任性。”劉志耕說。
“亡羊補牢猶未晚也。”余豐慧指出，在這種情況下，審計署除了加快國企審計全覆蓋以外，應該盡快對央企、各類國企海外投資經營和資產進行一次全面、徹底的審計。先把底子摸清，然后以問題為導向深入審計、深挖侵吞海外國有資產的嚴重腐敗問題。
但劉志耕強調說，在對境外資產進行審計時，不僅要涉及到很多國家的語言文字及各國的財稅規定，而且更涉及到很多國家的法律法規、風土人情、經營規則和市場行情。這就需要加強審計人員的業務能力，以滿足對境外資產審計的需要。
“除此之外，對境外資產的審計監督一定要注意到其特殊性、復雜性和艱巨性，不僅要規范國有企業境外投資個人代持股份的問題，而且還要根據境外投資的特點，建立健全相關的審計監督制度。堵塞對境外投資監管的薄弱環節和漏洞，摧毀貪官污吏將境外投資作為實施貪污和資產轉移的橋梁。”劉志耕說。
政府購買社會審計是監控國資最有力的武器
國有資產流失嚴重，難道我們只能眼睜睜地看著而置之不理，無所作為？如何對國有資產進行監督和管理是相關部門亟待解決的難題。
對此，劉志耕建議，對于所有國有資產一定要進行全面普查，并實施扎口登記管理制度。目前我國的國有資產管理混亂，中央各部委局及其所屬的央企，地方各級政府的各部門及其所屬的地方企業，都有國有資產，但中央沒有那個部門能夠說清楚我國究竟有多少國有資產，這是很大的問題和漏洞，這個漏洞必須堵上，這是防止國有資產流失的基礎和前提。
在余豐慧看來，我國國有資產金額龐大，目前，除了對國有資金進行審計監督外，沒有更好的方式對國有資產進行監督，靠投資者或者社會公眾監督的力量有限。
劉志耕也認同上述看法。他說，各級政府要盡快建立健全對國有資產必要的審計監督機制。國家應該建立對國有資產的年度審計制度，對國有資產每年都必須進行審計監督。有三點注意事項：一是國家審計資源不足以滿足審計監督任務需要的，應該借助社會審計資源；二是審計監督不僅要監督到資產，更要管理到人，要將領導者的權力、責任、收益和升遷等聯系起來；三是不僅要事后監督，更要做好事前、事中監管，如對國有資產投資前可行性論證的監督，資產流失的責任追究機制，要讓審計監管成為一種常態。
值得欣慰的是，相關部門已經意識到對國有資產進行審計的重要性。
近日，國資委發布的《公告》顯示，國有重點大型企業監事會將通過采購第三方服務方式檢查中央企業境外國有資產。此次采購服務招標項目分為7個包，其中4個包為集中重點檢查項目，3個包為境外國有資產檢查項目。投標人須滿足的條件包括：是依據中國法律注冊成立的會計師事務所，近三年沒有被財政部門予以行政處罰或國資委予以會計師事務所禁入處理或被取消政府采購供應商資格的記錄，至少具有200名注冊會計師或具備證券期貨資格等。
為突出獨立性，公告對投標人與被檢查涉及企業的關系也作出要求。《公告》指出，投標人須滿足在2012年1月至2014年12月間沒有承擔過所投包中涉及企業的財務決算審計、清產核資業務或國務院國資委委托的經濟責任審計業務；參加境外國有資產檢查項目投標的投標人須滿足在2012年～2014年間沒有承擔過所投包中涉及企業的境外子企業（項目）審計業務。
對此，余豐慧指出，國有企業自己聘請會計師事務所審計的確存在弊端。出于利益原因，為了爭奪競爭審計這塊業務，事務所往往不敢獨立、公正、真實地進行審計，往往屈服于被審計企業的游說和訴求，為的是獲取高額的審計費用。這種審計，總結企業經營經驗的多，發現企業問題的少。企業高管存在的侵蝕國資等腐敗問題根本不敢也不愿意碰。而如果通過政府購買審計服務的形式對國有資產進行審計，則會克服上述問題。
業界人士也指出，政府通過購買第三方服務方式檢查中央企業的境外國有資產，這是一個好的開端，也是監控國有資產最有力的武器。希望這種政府購買服務的方式繼續推廣下去，進而使得國有資產審計實現全面覆蓋，給大家曬出一個客觀、公正、準確、透明的國有資產“家底”。
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